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高源
6月26日20:00，全聯(lián)環(huán)境商會大講堂第八期聚焦“PPP新政下環(huán)保項目處置難點突破與再出發(fā)”，邀請到上海濟邦投資咨詢有限公司首席咨詢師、創(chuàng)新事業(yè)部總經(jīng)理陳偉作直播分享，引發(fā)熱烈反響。本文根據(jù)直播內(nèi)容梳理，供業(yè)界參考。
一、PPP新政的分類處置政策
PPP/特許經(jīng)營在中國的四十年可以劃分為三個主要階段：
第一階段是1984年開始到2014年，以特許經(jīng)營模式推進基礎(chǔ)設(shè)施市場化改革階段，其中的重要節(jié)點是2004年，126號文出臺，全國主要城市掀起了市政公用市場化(特許經(jīng)營)高潮。
第二階段是2014年至2023年，財政部啟動PPP模式的大規(guī)模推進，是特許經(jīng)營+PFI雙輪驅(qū)動PPP大發(fā)展階段，這一階段90%以上項目依靠政府付費或可行性缺口補助。
第三個階段是，2023年至今，2023年11月8日，115號文發(fā)布標(biāo)志著PPP進入全新重大變革階段，發(fā)改委主導(dǎo)以特許經(jīng)營、使用者付費、鼓勵民企參與為特征的新機制啟動。
PPP項目的“新老劃斷”原則主要通過《關(guān)于政府和社會資本合作存量項目分類處理的意見》設(shè)定“開工原則”區(qū)分存量項目，如果不符合合法開工就不屬于存量項目，需要適用新機制系列文件要求，如果屬于政府承擔(dān)融資責(zé)任的項目、政府付費項目、可行性缺口補助項目或政府需給予運營補貼的項目一律從嚴處置。
對于PPP存量項目，新政要求堅持問題導(dǎo)向、堅持分類施策、堅持系統(tǒng)推進、堅持降本增效、堅持強化保障等。其中，降本增效是核心，鼓勵政府方、社會資本方、金融機構(gòu)等參與方平等溝通、互惠讓利，科學(xué)調(diào)整PPP存量項目實施內(nèi)容、合作期限、融資利率、收益指標(biāo)等要素，加強項目管理，降低運行成本，深挖運營潛力，提升項目產(chǎn)出質(zhì)效，以時間換空間，服務(wù)財政可持續(xù)和經(jīng)濟平穩(wěn)運行。
在加大政策支持方面，一是統(tǒng)籌推進新老項目，允許中央預(yù)算內(nèi)投資、一次性投資補助等資金用于符合條件的PPP存量項目，推動新老項目整體協(xié)同實施。二是加大財政支持力度，對符合條件的在建項目，地方政府可統(tǒng)籌運用專項債券、一般債券等資金，用于PPP存量項目建設(shè)成本中的政府支出。三是完善金融政策保障，對金融機構(gòu)通過調(diào)整還款計劃降息、展期等方式支持PPP存量項目的，可階段性豁免商業(yè)銀行金融資產(chǎn)風(fēng)險分類辦法相關(guān)監(jiān)管規(guī)定，不下調(diào)資產(chǎn)分類。
在加強組織保障方面，發(fā)展改革部門建立健全價格動態(tài)調(diào)整和上下游聯(lián)動機制，是解決項目可持續(xù)問題的重要手段。
二、新機制后的環(huán)保PPP市場總體觀察
截止2025年6月18日，在230個入庫項目中，廣義上的環(huán)保項目數(shù)量約占29%，共64個，僅次于公路水運港口，其中水務(wù)項目占比最多，已入庫項目以市、縣兩級實施為主。在154個出庫項目中，廣義環(huán)保項目出庫約占49%，共76個。適合新機制的環(huán)保項目較多，但與此同時，難以按照新機制規(guī)范實施的環(huán)保項目也很多，說明環(huán)保項目需更審慎把握新機制合規(guī)性要求。
值得注意的是，入庫項目中提供投資補助與運營補貼的項目普遍較少，運營補貼需上傳市級補貼規(guī)章。
總體來講，環(huán)保項目是所有新機制入庫項目中民企參與最深的領(lǐng)域，入庫特許經(jīng)營項目中，環(huán)保行業(yè)入庫項目數(shù)量排名第一。環(huán)保項目大多有穩(wěn)定使用者付費基礎(chǔ)，出庫項目往往問題出自中標(biāo)主體性質(zhì)或不具備使用者付費來源。
三、新機制對環(huán)保PPP項目謀劃的指導(dǎo)要點
PPP新機制主要精神，新機制理順政府和社會資本合作(PPP)、特許經(jīng)營、BOT三者關(guān)系，共分三級、層次遞進，新機制下的PPP類型僅?；谑褂谜吒顿M的特許經(jīng)營模式。根據(jù)項目實際情況，具體的實施方式可包括：建設(shè)—運營—移交(BOT)、轉(zhuǎn)讓—運營—移交(TOT)、改建—運營—移交(ROT)、建設(shè)—擁有—運營—移交(BOOT)、設(shè)計—建設(shè)—融資—運營—移交(DBFOT)等，但應(yīng)注意未包含BOO(115號文中)。
發(fā)改辦投資〔2024〕1013號文中，明確禁止“市場化程度高的商業(yè)項目和產(chǎn)業(yè)項目，以及沒有經(jīng)營收入的公益項目，不得采用特許經(jīng)營模式。路側(cè)停車服務(wù)、垃圾清運服務(wù)等不涉及固定資產(chǎn)投資項目的經(jīng)營權(quán)或收費權(quán)轉(zhuǎn)讓等，不得采取特許經(jīng)營模式。環(huán)衛(wèi)項目在近半年內(nèi)出現(xiàn)廢標(biāo)潮，多轉(zhuǎn)而采用政府購買服務(wù)、市政資源有償使用模式。
與此同時，新機制要求全面準(zhǔn)確地理解使用者付費項目的內(nèi)涵，嚴防地方政府新增隱性債務(wù)。全面取消保底安排，不得通過可行性缺口補助、承諾保底收益率、可用性付費等任何方式，使用財政資金彌補項目建設(shè)和運營成本，會對環(huán)保項目產(chǎn)生較大影響。
環(huán)保PPP項目謀劃包括十項關(guān)鍵要點：一是如何理解“不因采用政府社會資本合作模式額外新增地方財政未來支出責(zé)任”？二是聚焦使用者付費對環(huán)保行業(yè)價格機制改革有何影響？三是調(diào)價不及預(yù)期的風(fēng)險由誰承擔(dān)？四是新機制下獲取額外收益的途徑有哪些？是否需要建立收益分享機制？ 五是如何把握“一視同仁”的投資支持和運營補貼？ 六是關(guān)于投資支持是指上級政府給予的政府投資支持，還是也可包括本級政府投資支持？七是國企何去何從？ 八是公開競爭方式適用政府采購法還是招標(biāo)投標(biāo)法？九是特許經(jīng)營期限屆滿擬繼續(xù)采取特許經(jīng)營模式的項目、改擴建項目在同等條件下優(yōu)先選擇原特許經(jīng)營者如何實現(xiàn)？十是在PPP新機制下，運營評價如何開展？
四、存量環(huán)保PPP項目履約觀察
由上海濟邦投資咨詢有限公司、北京大成律師事務(wù)所、北京市中倫(上海)律師事務(wù)所、北京市競天公誠(廣州)律師事務(wù)所、中國國際經(jīng)濟咨詢有限公司、同濟大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院等機構(gòu)組成的存量PPP資產(chǎn)風(fēng)險聯(lián)合調(diào)研組估算，目前存量PPP項目約5500到5800個，涉及政府拖欠款項約1.28萬億元；處于在建狀態(tài)的約1100到1400個，后續(xù)投資額約在1.58萬億到1.85萬億元。
當(dāng)前，政策斷層期面臨政策銜接斷層、地方標(biāo)準(zhǔn)混亂、監(jiān)管主體缺位等執(zhí)行困境，而存量環(huán)保PPP項目面臨的核心問題主要集中在付費難題、稅務(wù)爭議、超概算困局等。
五、存量環(huán)保PPP項目難題破解和再出發(fā)
濟邦咨詢認為，存量環(huán)保PPP項目的破局之道是從“降雙率”到“頂層設(shè)計”的體系化對策，即短期紓困，推動“雙率”協(xié)商與專項債置換；中期規(guī)范，明確政策適用與績效管理；長期治本，頂層設(shè)計重構(gòu)PPP生態(tài)。
濟邦咨詢建議，在政府支出能力沒有改變的前提下，需重視社會資本退出意愿，及時止損，以股權(quán)回購等模式降低項目履約爭議、隱債壓力、暴雷風(fēng)險。存量環(huán)保PPP項目終止后，可以通過調(diào)整項目范圍重新應(yīng)用新機制特許經(jīng)營，擴大有效有投資。
原標(biāo)題：PPP新政下環(huán)保項目處置難點突破與再出發(fā)
