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為提高全省生態(tài)環(huán)境部門依法行政能力和水平，規(guī)范行政處罰裁量權(quán)的行使，避免行政處罰的隨意性、任意性，日前，省生態(tài)環(huán)境廳修訂印發(fā)了《山東省生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)》(以下簡稱《裁量基準(zhǔn)》)，F(xiàn)將主要內(nèi)容解讀如下：
一、制定背景
(一)生態(tài)環(huán)境行政處罰工作的迫切需求
2018年2月7日，原山東省環(huán)保廳印發(fā)了《山東省環(huán)境保護(hù)廳行政處罰裁量基準(zhǔn)(2018年版)》，用于規(guī)范全省環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)。該基準(zhǔn)印發(fā)實施以來，因其條目清晰、簡便易用、可操作性強等優(yōu)點，對規(guī)范約束各級生態(tài)環(huán)境部門依法行使環(huán)境行政處罰權(quán)發(fā)揮了重要作用。隨著生態(tài)環(huán)境行政處罰工作的推進(jìn)，該基準(zhǔn)存在的裁量因素單一、人為自由裁量空間較大、特殊情形考慮不足等問題逐漸顯現(xiàn)，與目前全省的執(zhí)法工作形勢不相適應(yīng)，迫切需要對現(xiàn)有的裁量基準(zhǔn)進(jìn)行修訂完善。
(二)加快制度創(chuàng)新任務(wù)的重要舉措
2019年1月14日，中共山東省第十一屆委員會第八次全體會議通過《中共山東省委關(guān)于進(jìn)一步深化改革開放加快制度創(chuàng)新的決定》。其中，“修改《山東省環(huán)境保護(hù)廳行政處罰裁量基準(zhǔn)(2018年版)》”作為深入落實推動生態(tài)文明體制改革和制度創(chuàng)新任務(wù)的重要舉措，明確列入《省委關(guān)于進(jìn)一步深化改革開放加快制度創(chuàng)新的決定涉及省生態(tài)環(huán)境廳任務(wù)分工臺賬》。
(三)生態(tài)環(huán)境部指導(dǎo)意見的明確要求
2019年5月22日，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范適用環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》(環(huán)執(zhí)法〔2019〕42號)。文件中明確要求，省級生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)指導(dǎo)意見提供的制定方法，結(jié)合本地區(qū)法規(guī)和規(guī)章，制定本地區(qū)行政處罰自由裁量規(guī)則和基準(zhǔn)。
二、主要內(nèi)容
《裁量基準(zhǔn)》共分為適用規(guī)定、處罰裁量表和可啟動按日連續(xù)處罰的情形三部分內(nèi)容，對11部法律、11部行政法規(guī)、14部山東省地方性法規(guī)和政府規(guī)章中的268種環(huán)境違法行為的行政處罰裁量權(quán)進(jìn)行了細(xì)化量化。其中，涉及建設(shè)項目管理類違法行為11種、大氣污染防治類47種、水污染防治類48種、固體廢物污染防治類46種、土壤污染防治類27種、海洋污染防治類22種、輻射污染防治類52種、其他類15種。
(一)適用規(guī)定
適用規(guī)定共13條，對裁量基準(zhǔn)的適用范圍、基本原則、裁量方式、金額計算、從重從輕減輕或免予處罰情形、裁量規(guī)則和基準(zhǔn)使用、備案管理等裁量基準(zhǔn)適用的有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了概括性規(guī)定。
(二)處罰裁量表
分專項行政處罰裁量表和通用處罰裁量表兩種，對268種特定環(huán)境違法行為進(jìn)行行政處罰裁量，適用專項處罰裁量表;對除特定環(huán)境違法行為以外的其他違法行為進(jìn)行行政處罰裁量，適用通用處罰裁量表。
(三)可啟動按日連續(xù)處罰的情形
對現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)章中25種可以啟動按日連續(xù)處罰的情形進(jìn)行了梳理總結(jié)，方便執(zhí)法人員依法查處環(huán)境違法行為。
三、主要創(chuàng)新點
(一)采用多因子裁量方式，裁量結(jié)果更加科學(xué)合理準(zhǔn)確
《裁量基準(zhǔn)》根據(jù)違法行為的構(gòu)成要素和違法情節(jié)，有針對性地設(shè)定了多個裁量因子，彌補了原《裁量基準(zhǔn)》裁量因子單一等不足，確保裁量結(jié)果的科學(xué)、合理、準(zhǔn)確。
以超標(biāo)排放大氣污染物這一違法行為為例，原《裁量基準(zhǔn)》僅以超標(biāo)倍數(shù)作為裁量因子，考慮因素不夠全面。本《裁量基準(zhǔn)》綜合考慮廢氣類別、超標(biāo)因子個數(shù)、超標(biāo)倍數(shù)、小時煙氣流量、違法行為發(fā)生時期環(huán)境敏感度、違法次數(shù)等因素，指導(dǎo)執(zhí)法人員根據(jù)違法行為的事實、情節(jié)、后果有針對性地調(diào)取證據(jù)，對違法行為進(jìn)行綜合考量和全面裁定，大限度地實現(xiàn)過罰相當(dāng)。
(二)“裁量表+公式”計算處罰金額，減少人為因素干預(yù)
《裁量基準(zhǔn)》裁定處罰金額時，首先明確違法行為對應(yīng)的行政處罰裁量表，確定裁量表中各項裁量因素的裁量等級，將裁量等級套入公式計算處罰金額，大限度減少了人為因素干預(yù)。
以超標(biāo)排放大氣污染物這一違法行為為例，根據(jù)原《裁量基準(zhǔn)》，若企業(yè)超標(biāo)倍數(shù)不足50%，認(rèn)定違法程度“一般”，處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)為“10萬元以上20萬元以下罰款”，適用裁量基準(zhǔn)后雖細(xì)化了裁量檔次，但仍面臨著二次裁量問題。本《裁量基準(zhǔn)》通過“裁量表+公式”的方式計算處罰金額，壓縮了裁量空間，避免人為因素過多干預(yù)，保護(hù)了執(zhí)法人員。下一步，執(zhí)法局將組織開發(fā)具備“行政處罰自由裁量計算器”功能的自由裁量系統(tǒng)，通過輸入有關(guān)裁量因素，自動計算處罰金額，實現(xiàn)金額裁定的高效、便捷、準(zhǔn)確。
(三)首次明確輕微違法免罰清單，體現(xiàn)寬嚴(yán)相濟(jì)處罰精神
根據(jù)《行政處罰法》和生態(tài)環(huán)境部《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范適用環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》精神，參照部分市經(jīng)驗做法，首次明確了8種輕微免予處罰的違法行為清單。主要包括：因突發(fā)事故等非主觀故意因素導(dǎo)致治污設(shè)施不正常運行、輕微超標(biāo)排污、未依法報備環(huán)境影響登記表、危險廢物管理不規(guī)范、揚塵管控措施落實不到位、不正常使用焊煙處理設(shè)施、信息公開不及時不規(guī)范等8種輕微違法行為。上述違法行為在及時糾正、未造成危害后果的情況下，可以免于處罰。同時，明確市級生態(tài)環(huán)境部門可根據(jù)情況確定本地區(qū)輕微環(huán)境違法免罰清單，向社會公布并實施。
輕微違法免予處罰清單的確定，體現(xiàn)了寬嚴(yán)相濟(jì)的處罰精神，有利于鼓勵和引導(dǎo)企業(yè)及時改正輕微違法行為，有利于生態(tài)環(huán)境部門集中力量精準(zhǔn)打擊惡意嚴(yán)重違法行為，也是生態(tài)環(huán)境部門優(yōu)化服務(wù)營商環(huán)境的重要舉措。
