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杜安環(huán)保
【中國(guó)環(huán)保在線 行業(yè)動(dòng)態(tài)】財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部等4部委近日聯(lián)合發(fā)布指導(dǎo)意見，部署加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。指導(dǎo)意見提出，要強(qiáng)化政策引導(dǎo)和溝通協(xié)調(diào)，充分調(diào)動(dòng)流域上下游地區(qū)的積極性，加快形成“成本共擔(dān)、效益共享、合作共治”的流域保護(hù)和治理長(zhǎng)效機(jī)制，使保護(hù)自然資源、提供良好生態(tài)產(chǎn)品的地區(qū)得到合理補(bǔ)償，促進(jìn)流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量不斷改善。
生態(tài)補(bǔ)償邁出實(shí)質(zhì)步伐 明確跨界流域補(bǔ)償基準(zhǔn)
來(lái)自近日財(cái)政部的公開消息稱，財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部、發(fā)展改革委、水利部近日聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的指導(dǎo)意見》，加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，推進(jìn)生態(tài)文明體制建設(shè)。
近年來(lái)，一些流域積極開展橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)，取得了階段性進(jìn)展，但總體上看，這項(xiàng)工作仍處于起步階段，缺乏有效的合作平臺(tái)，聯(lián)防共治的長(zhǎng)效機(jī)制尚未真正建立，一定程度上影響了流域生態(tài)環(huán)境治理的成效。
國(guó)家環(huán)境規(guī)劃院副院長(zhǎng)王金南指出，不同地區(qū)在環(huán)保意識(shí)、監(jiān)測(cè)能力和經(jīng)濟(jì)水平上差異較大。各地區(qū)在進(jìn)行橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)商時(shí)往往難以在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式、資金管理、效果評(píng)估等方面達(dá)成共識(shí)。
在流域之間與省域之間難以達(dá)成共識(shí)的情況下，如何才能更有效地推進(jìn)流域的橫向補(bǔ)償工作？環(huán)保部一位副司級(jí)官員在接受媒體采訪時(shí)介紹，目前財(cái)政部和環(huán)保部正在共同推動(dòng)長(zhǎng)江流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)工作，通過(guò)上下游建立“成本共擔(dān)、效益共享、合作共治”的機(jī)制，更好地運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿進(jìn)行環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)，形成流域保護(hù)和治理的長(zhǎng)效機(jī)制。
事實(shí)上，制定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例的工作已經(jīng)持續(xù)多年。早在2009年，時(shí)任國(guó)家發(fā)改委副主任的杜鷹就曾表示，我國(guó)要抓緊研究制定生態(tài)補(bǔ)償條例。2014年4月，在國(guó)務(wù)院關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)工作情況的報(bào)告中也指出,要加快出臺(tái)生態(tài)補(bǔ)償政策法規(guī)。今年5月3日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》中也再次強(qiáng)調(diào)了此事。關(guān)于制定條例的呼聲此起彼伏，但多年來(lái)，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例卻始終不顯“真容”。
國(guó)家發(fā)改委負(fù)責(zé)人表示，僅僅是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)，就是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及利益關(guān)系比較復(fù)雜，補(bǔ)償工作起步較晚，對(duì)補(bǔ)償規(guī)律認(rèn)識(shí)還不夠，需要在實(shí)踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。持有類似觀點(diǎn)的還有北京大學(xué)法學(xué)院教授汪勁。在他看來(lái)，從試點(diǎn)流域的現(xiàn)狀來(lái)看，我國(guó)橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制單純靠上下游之間合作共治，難以奏效。“在探索和實(shí)踐過(guò)程中，存在生態(tài)受益者與保護(hù)者間的利益關(guān)系脫節(jié)、補(bǔ)償范圍偏窄、區(qū)域間生態(tài)補(bǔ)償政策和方式不明確等問題。因此，建立多元化補(bǔ)償保障機(jī)制已成為火燒眉毛的事。”汪勁說(shuō)。
基于上述背景，指導(dǎo)意見要求，要按照黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，強(qiáng)化政策引導(dǎo)和溝通協(xié)調(diào)，充分調(diào)動(dòng)流域上下游地區(qū)的積極性，加快形成“成本共擔(dān)、效益共享、合作共治”的流域保護(hù)和治理長(zhǎng)效機(jī)制，使得保護(hù)自然資源、提供良好生態(tài)產(chǎn)品的地區(qū)得到合理補(bǔ)償，促進(jìn)流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量不斷改善。
指導(dǎo)意見提出到2020年，各省(區(qū)、市)行政區(qū)域內(nèi)流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制基本建立；在具備重要飲用水功能及生態(tài)服務(wù)價(jià)值、受益主體明確、上下游補(bǔ)償意愿強(qiáng)烈的跨省流域初步建立橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，探索開展跨多個(gè)省份流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)。到2025年，跨多個(gè)省份的流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大；流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償內(nèi)容更加豐富、方式更加多樣、評(píng)價(jià)方法更加科學(xué)合理、機(jī)制基本成熟定型，對(duì)流域保護(hù)和治理的支撐保障作用明顯增強(qiáng)。
補(bǔ)償機(jī)制的基本原則是，流域上游承擔(dān)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任，同時(shí)享有水質(zhì)改善、水量保障帶來(lái)利益的權(quán)利。流域跨界斷面水質(zhì)只能更好，不能更差，國(guó)家已確定斷面水質(zhì)目標(biāo)的，補(bǔ)償基準(zhǔn)應(yīng)高于國(guó)家要求。地方可選取高錳酸鹽、氨氮、總氮、總磷以及流量、泥沙等監(jiān)測(cè)指標(biāo)，也可根據(jù)實(shí)際情況，選取其中部分指標(biāo)，以簽訂補(bǔ)償協(xié)議前3至5年平均值作為補(bǔ)償基準(zhǔn)，具體由流域上下游地區(qū)雙方自主協(xié)商確定。
此外，指導(dǎo)意見要求科學(xué)選擇補(bǔ)償方式，合理確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，建立聯(lián)防共治機(jī)制，簽訂補(bǔ)償協(xié)議。中央財(cái)政對(duì)跨省流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償給予支持，加強(qiáng)跨界斷面水質(zhì)水量監(jiān)測(cè)。
“這個(gè)政策和想法很好，但操作起來(lái)的難度相當(dāng)大”，北京公眾環(huán)境研究中心主任馬軍指出，要把這項(xiàng)政策落實(shí)，將涉及測(cè)算、法律、跨地區(qū)、相關(guān)配套等各個(gè)層面的問題，“這是在世界范圍內(nèi)都有一定難度的事情，而且每個(gè)國(guó)家的國(guó)情不同，做法也不同”。馬軍表示，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例和法規(guī)的制定，都“還需要再等待一段時(shí)間”。
而為解決七年來(lái)“懸而未決”的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例的制定問題，國(guó)務(wù)院在此前印發(fā)的《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》中亦提出，“將試點(diǎn)先行與逐步推廣、分類補(bǔ)償與綜合補(bǔ)償有機(jī)結(jié)合”，可復(fù)制可推廣的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)將被及時(shí)總結(jié)。
(據(jù)新華社/郁瓊源、人民網(wǎng)/李麗輝、中國(guó)企業(yè)報(bào)/洪鴻、北京商報(bào)/肖瑋 林子)
