在被稱作“PPP元年”的2015年,全國160多個環(huán)保PPP項目中,“企業(yè)性質(zhì)”成為重要的“競爭指標(biāo)”,專業(yè)實力沒有得到地方政府應(yīng)有的重視。
中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)正在迎來“春天”。過去的2015年,國家采取了一系列行動,新環(huán)保法出臺,力推環(huán)保PPP模式,“十三五”規(guī)劃建議重設(shè)環(huán)境保護目標(biāo)……這表明國家對環(huán)保越來越重視,期望更多社會資源進入環(huán)保產(chǎn)業(yè),實現(xiàn)更好的環(huán)境治理效果。
但現(xiàn)實中,卻還存在一些因素,制約了環(huán)保產(chǎn)業(yè)的公平競爭和健康發(fā)展,概而言之,有如下“五宗罪”。
地方保護主義
在環(huán)保項目招標(biāo)中,地方保護主義的人為壁壘,導(dǎo)致外地企業(yè)須付出大量的額外成本,或要與本地企業(yè)合作才能參與競標(biāo),造成許多項目在沒有充分競爭的情況下就早早落入本地企業(yè)手中,項目的質(zhì)量和價格并未得到大優(yōu)化。
典型的壁壘就是為獲得當(dāng)?shù)丨h(huán)保項目投標(biāo)資格,外地企業(yè)須額外辦理一系列繁雜手續(xù)。這些手續(xù)通常涉及多個部門,且審批速度慢,在辦理過程中會耗費大量人力、時間,不僅加重了成本負擔(dān),還可能導(dǎo)致外地企業(yè)終無法參與競標(biāo)。就我們親歷的經(jīng)驗而言,一個備案往往要蓋十幾個政府部門的公章,辦理順利需要兩個月,有的甚至要拖一年之久。
此外,在一些特定項目招標(biāo)中,備案手續(xù)只有拿到招標(biāo)文件后才能辦理,相關(guān)材料的要求更為嚴(yán)苛,通常包括一些與項目專業(yè)性無關(guān)但外地企業(yè)難以實現(xiàn)的指標(biāo)。例如要繳納農(nóng)民工工資保證金,要求必須在當(dāng)?shù)赜修k公室,甚至對辦公場所的占地面積也有要求。外地企業(yè)幾乎無法按時完成此類備案,也成為“保護”特定項目落戶本地企業(yè)的“法寶”。
地方政府不愿開放市場,一方面是擔(dān)心外地企業(yè)的工程質(zhì)量問題追責(zé)難,另一方面也出于保護本地企業(yè)發(fā)展的私心,想維護當(dāng)?shù)亟?jīng)濟成績。但從地方經(jīng)濟的長遠發(fā)展來看,市場壁壘追求的“安全感”并不可靠,也不健康,它所保護的其實是尋租的溫床以及落后的生產(chǎn)力。
環(huán)保是一個朝陽產(chǎn)業(yè),建立全國統(tǒng)一的開放市場,才有利于推動先進技術(shù)更廣泛地應(yīng)用,在行業(yè)內(nèi)部形成良性的競合與融通。由人才和資金儲備方面充足的大企業(yè)帶動技術(shù)進步,專業(yè)型小企業(yè)可與之優(yōu)勢互補,進而形成一條完善的產(chǎn)業(yè)生態(tài)鏈,這才是多方共贏之道。
企業(yè)身份尷尬
曾有評論認為,PPP模式不僅可以讓政府部門有效利用社會資本進行項目建設(shè)和運作,還能帶動民營企業(yè)和央企、地方國企展開競爭。但在被稱作“PPP元年”的2015年,全國160多個環(huán)保PPP項目中,“企業(yè)性質(zhì)”反而成為重要的“競爭指標(biāo)”,專業(yè)實力沒有得到地方政府應(yīng)有的重視。
比如,在某縣以PPP模式進行的10萬噸供水項目招標(biāo)中,聞訊而來的企業(yè)被問到的個問題是“你們是不是國有企業(yè)”。在招商公告中,也表明要“優(yōu)先考慮國有企業(yè)”。這樣的導(dǎo)向讓所有的非國有企業(yè)都退出了此次競爭,終由一家國企中標(biāo)。
在部分地方政府眼中,國企有兩點“可取之處”,一是有雄厚的資金實力,政府可以放心前期墊資的問題。二是如果環(huán)保項目出現(xiàn)了問題,那么由國企承接的項目,地方政府遭到問責(zé)時容易推責(zé)。所以,地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)通常會對執(zhí)行層面的政府機構(gòu)暗示甚至命令,要求優(yōu)先考慮國有企業(yè),造成了央企、地方國企在環(huán)保PPP項目中的壟斷性。
這種選擇偏向性沒能真正體現(xiàn)PPP模式的優(yōu)勢。PPP模式不僅要解決資金問題,其深層意義在于引入專業(yè)化公司的力量,為環(huán)保建設(shè)帶來更有效的方案,提高資源使用效率。事實上,許多中標(biāo)國企是并非環(huán)保產(chǎn)業(yè)的內(nèi)行,承接項目后還要分包給專業(yè)的環(huán)保公司,且由于國企相關(guān)程序較為繁瑣,項目工程進度和質(zhì)量也不能得到保證,導(dǎo)致時間和資金上的損失。
因此,只有讓不同企業(yè)在環(huán)保的專業(yè)服務(wù)能力上一較高低,才能充分發(fā)揮出環(huán)保PPP的威力,充分促成資源的優(yōu)化配置,實現(xiàn)更好的公共服務(wù)。