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高源
政府與社會資本合作PPP項目經(jīng)典的十個問題
一、什么是PPP？
PPP是英文Public-Private-Partnership的簡稱，英文直譯的意思是公私合作(合營)伙伴關(guān)系。上，PPP一般被理解為政府與私營企業(yè)長期合作提供公共產(chǎn)品(服務(wù))的各種形式(包括BOT、BT以及相應(yīng)的各種演變形式)的統(tǒng)稱(具體公共產(chǎn)品類型和合作形式見下文)。
二、PPP與BOT有何區(qū)別？
PPP和BOT都是項目融資(ProjectFinance)里面的概念。項目融資作為一個專用術(shù)語，不是通常理解的“為項目進行融資”，而是“以項目進行融資”的意思。業(yè)內(nèi)通用的標準是：項目融資應(yīng)是無追索權(quán)(Non-recourse)或者有限追索權(quán)(LimitedRecourse)的，意即：將項目風(fēng)險與項目發(fā)起人(投資人)進行隔離，以項目收益作為償債來源，以項目公司資產(chǎn)和收益作為擔(dān)保，項目發(fā)起人(投資人)除自身投入到項目的資本金外，對項目的債務(wù)償還不承擔(dān)責(zé)任或者僅承擔(dān)有限責(zé)任。
PPP是從項目融資的合作方的角度來進行定義的，更多體現(xiàn)的是政府為解決基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、社會事業(yè)等各類公共產(chǎn)品(服務(wù))提供所需的融資和運營問題，引入私營資本參與合作。
BOT是英文Build-Operate-Transfer(建造-經(jīng)營-移交)的簡稱，是從項目運作流程任務(wù)分解的角度進行定義的。目前，項目建設(shè)和項目融資領(lǐng)域常用的概念：BOT、BOO(建造-擁有-經(jīng)營)、BOOT(建造-擁有-經(jīng)營-移交)、BT(建造-移交)、TOT(轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓)、ROT(改造-經(jīng)營-移交)、OM(運行-維護)、DB(設(shè)計-建造)、DBO(設(shè)計-建造-運行)乃至EPC(設(shè)計-采購-施工)。雖然部分概念分屬歐美不同語境，但都是按照項目運作流程任務(wù)分解的角度來區(qū)分的。
因此，BOT、ROT等都僅屬于PPP范疇下政府與私營企業(yè)的具體合作形式。
從另一個角度而言，BOT等模式關(guān)注點是解決政府資金短缺時基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)項目的投資問題，政府終想獲取的是項目所有權(quán)，比如國內(nèi)上世紀90年代的以廣東沙角B廠、溫州電廠二期項目為代表的多個發(fā)電特許經(jīng)營項目就是案例；而PPP項目更多關(guān)注的政府所采購服務(wù)的質(zhì)量、價格以及效率等因素，比如財政部76號文中就提出“積極借鑒物有所值(ValueforMoney，VFM)評價”來評估PPP項目。
三、PPP與特許經(jīng)營有何區(qū)別？
特許經(jīng)營分兩大類，政府特許經(jīng)營(Concession)和商業(yè)特許經(jīng)營(Franchise)，項目融資領(lǐng)域所說的特許經(jīng)營特指政府特許經(jīng)營。私營企業(yè)參與公共產(chǎn)品(服務(wù))的提供，通常是需要政府的授權(quán)的。《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法(征求意見稿)》(2014年5月3日稿)中，特許經(jīng)營是指“各級人民政府依法選擇中華人民共和國內(nèi)外的企業(yè)法人或者其他組織，并簽訂協(xié)議，授權(quán)企業(yè)法人或者其他組織在一定期限和范圍內(nèi)建設(shè)運營或者經(jīng)營特定基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)的活動。”
政府特許經(jīng)營項目的要點是私營企業(yè)從事提供公共產(chǎn)品(服務(wù))必須是獲得的政府授權(quán)。PPP的本質(zhì)是政府向社會購買公共產(chǎn)品(服務(wù))，一般可以分為：服務(wù)外包(比如：垃圾清運服務(wù))、特許經(jīng)營(比如：污水處理項目)、私有化(比如：燃煤發(fā)電項目)三種類型，并非所有PPP項目都必須獲得政府授權(quán)。
